原标题：樊志刚：攻坚克难 完善国有金融资本管理

来源：中国工商银行城市金融研究所

作者： 樊志刚

2018年7月，中共中央、国务院印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》坚持问题导向和目标导向，就完善国有金融资本管理体制、优化管理制度、压实管理责任等提出了明确要求。应该说，《指导意见》的出台恰逢其时，是服务于我国金融总体发展和社会主义市场经济的大局，有效维护国家的金融安全与稳定，促进金融业健康发展的重要举措。

完善国有金融资本管理是一项十分重要的任务 

首先，中国经济进入高质量增长阶段，继续深化改革恰逢其时。2018年，是中国改革开放40周年。40年里，中国一跃成为世界第二大经济体，连续多年对世界经济增长贡献率超过30%，成为世界经济增长的主要稳定器和动力源；中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展，形成一条科学可行、独具特色的现代化路径；“两个一百年”奋斗目标历史性地交汇，从全面建成小康社会到建成社会主义现代化强国的发展轨迹无比清晰。当前，中国正由高速增长阶段转向高质量增长阶段，处于工业化后期向后工业化期转型的关键时期，城镇化、现代化、信息化快速推进，新经济、新动能、新模式不断涌现。在这个关键节点，进一步深化和推进改革恰逢其时，必将为中国新时期发展提供强劲动力和发展红利。

其次，十八大以来，我国改革已经进入攻坚期和深水区。具体表现在：一是经过30多年的改革，容易改的问题都已经改了，留下来的都是比较难啃的硬骨头，而这些硬骨头又不是来自某一方面，而是来自经济、政治、文化、社会、生态、军队以及党的建设等各个方面。二是继续深化各项改革必然要涉及到一些重大利益关系的调整。三是深化改革必然要涉及到牵动全局的敏感问题和重大问题，如所有制改革特别是深化国有企业改革、财政体制改革、金融体制改革、收入分配体制改革、干部人事制度改革等，诸如此类的改革牵一发而动全身，任何一项改革都会涉及到其他多项改革，涉及到千千万万人的直接利益。可以说我国的改革是中国历史也是人类发展史上涉及面最广、受众最多、程度最深、难度最大、持续时间最长的一场轰轰烈烈的革命。

最后，在此过程中，国有金融资本管理制度改革成为深化金融体制改革的重要内容之一。如何进一步完善国有金融资本管理制度，更好地适应市场化要求，更好地服务实体经济，成为金融体制改革的内在要求。党的十九大提出推动国有资本做强做优做大，是十八届三中全会提出的管企业向管资本转变的深化和提升。在此背景下，中央经过深思熟虑、反复酝酿，正式印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》。《指导意见》把顶层设计与基层探索结合起来，把整体推进和重点突破结合起来，把方案协同与实施协同结合起来，针对当前国有金融资本管理存在权责分散、授权不清、布局不优、家底不明，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等亟待解决的矛盾和问题，统筹明确了相关政策。如首次明确界定国有金融资本的概念和范畴、明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责、明确了授权经营的体制、明确了国有资本的穿透管理和全流程管理原则等。这必将有利于更好地促进国有金融资本提高管理效率、促进保值增值、提高竞争力和放大国有金融资本功能，保障实现国家战略目标。

完善国有金融资本管理是一项十分艰巨的任务 

政府持有金融机构股权是全球范围内的一种普遍现象。自1978年我国实行改革开放以来，国有金融资产的管理机制是随着社会的发展和经济体制的改革逐步形成与发展的，在维护金融市场稳定、防范国际金融风险、消除金融危机所带来的损失，促进国有金融资产的增值和保值方面作出了巨大的贡献。但是，也要看到当前国际金融领域的风险不断扩大，我国金融业也正处于转型升级的关键阶段，还存在很多矛盾和问题需要解决，这就促使我们必须深化金融体制的改革，协调金融创新和金融监管之间的关系。

随着社会主义市场经济的发展，我国国有金融资产管理体制经历了从行政手段直接管理到遵循市场化原则进行管理的改革过程。当前，完善国有金融资产管理体制需解决多种矛盾和问题，服务国家改革发展大局。我认为，随着国有金融资产管理改革的推进，将攻坚克难，实现以下目标：一是统一相对集中的所有权行使主体，有利于国家从全局高度出发，算清大账，统筹考虑金融国有资产布局和发展规划等重大问题。二是打造专业化的国有金融资产管理出资人平台，有利于精减管理链条，防止内部人控制、国有金融资本流失、金融乱象丛生等问题。三是提高国有金融资产管理的透明度，有利于推动国有金融企业按照国际上认可的高质量标准披露财务和非财务方面的信息。通过促进国有、国有控股或参股金融机构更好发展，使他们真正成为合格的市场经济主体，按照市场原则参与市场竞争，进而增强我国金融体系的核心竞争力，化解转型中的深层次矛盾，有效防范外部金融冲击，更好地服务于实体经济发展。

完善国有金融资本管理需要遵循市场原则，发挥市场作用 

考虑到我国金融市场成熟度不高，管理目标同时兼顾宏微观两个方面，国家有必要通过直接控股国有金融企业等方式，占有一定规模的金融资产。但在具体管理活动中，应以市场决定资源配置的思路再造国有金融资产管理的“委托—代理”链。

一是要区别行业和机构性质，统筹规划，合理配置国有金融资源。通过绝对控股、相对控股、实际控制、重大影响等多种方式，在确保对重点国有金融机构控制力的同时，减少对资本的过度占用。例如，对于工、农、中、建四大行，在保持国有资本控制力和主导作用、合理设置治理结构的前提下，国有股权比例可以低于50%。对于国开行、农发行等开发性和政策性金融机构，则应继续保持国有独资或全资的性质。对于处于竞争领域的其他国有金融机构，国有资本可以有进有退。

二是国有金融资本的出资人职责需要集中统一。在明确财政部、各级地方财政部门履行出资人职责的基础上，要进一步健全和完善国有金融资本管理职能。包括清产核资、产权登记、资本金权属界定、产权评估、产权转让、统计分析等涉及国有产权流转方面的职责。制定绩效考核、负责人薪酬等国有资本管理规章制度，增强机构活力和控制力，防范化解金融风险。通过法定程序，参与金融机构重大决策、选择管理者、享有收益等，落实激励有效、约束有力的薪酬体系，完善对经营者的绩效评价。

三是促使国有金融企业加快完善内部治理结构。经济转轨国家普遍把建立健全金融企业公司治理作为一项重要任务，我国在这方面也需要继续着力。转变经济体制和完善公司治理的核心是整个法人层次的权力配置，即股东、董事会、高级管理层的委托代理设计问题。因此，要完善国有金融机构各尽其责的法人治理机制，完善监事会实施监督的程序和规定，增强公司法人治理透明度。同时，参照巴塞尔委员会的相关要求，进一步完善国有金融企业信息披露制度，加大利益相关方的制约监督，倒逼银行不断关注和提高资产质量、盈利情况。

四是坚持市场监管与出资人职责相分离的原则。财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构，其出资人职责与金融监管部门的市场监管职责，在出发点、最终目的和作用机构都不相同，不能混淆。出资人职责主要是对国有金融资本行使的出资人职权和承担保值增值等责任。金融监管部门则主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，以实现合规和审慎监管的要求。要避免金融监管机构既当“裁判员”又当“运动员”的问题，更好地厘清监管职责，避免利益冲突。

财政部关于贯彻落实《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的通知

财金[2018]87号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局： 

以习近平同志为核心的党中央高度重视国有金融资本管理工作。党的十九大报告中明确提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，促进国有资本保值增值，有效防止国有资产流失。6月30日，中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是党中央、国务院加强国有资产监管、完善国有金融资本管理的重大决策部署，具有里程碑式的重要意义。为全面深入贯彻落实《指导意见》，现就有关事项通知如下。 

一、深刻理解完善国有金融资本管理的重大意义 

国有金融资本是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，国有金融机构是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要支柱。习近平总书记强调，要优化金融机构体系，完善现代金融企业制度，完善国有金融资本管理；加强和完善国有金融资本管理，要把完善国有金融资本管理体制摆在突出位置，国有金融资本出资人职责应该由一个部门集中统一行使，不能九龙治水、各管一摊;要对国有金融资本实行统一授权管理，强化国有产权全流程监管，落实全口径报告制度，要有具体措施防范里应外合问题。 

《指导意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和全国金融工作会议精神，按照“四个全面”战略布局的要求，系统提出新时期完善国有金融资本管理的一系列政策措施，是党中央、国务院完善国有金融资本管理的顶层设计和重要部署，是新时期做好国有金融资本管理工作的根本遵循。推进这项改革，有利于提高国有金融资本效益、促进保值增值，有利于提高国有金融机构活力、竞争力和可持续发展能力，有利于推动金融治理体系和治理能力现代化，有利于防控金融风险和保障国家金融安全，有利于坚持党的领导和加强党的建设。 

《指导意见》明确由财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度，这是党中央、国务院对财政部门履职尽责的充分信任，更是财政部门的重大责任和光荣使命。各级财政部门要提高政治站位，增强“四个意识”，充分认识《指导意见》出台的重要意义，进一步增强责任感、使命感和紧迫感，切实把思想和行动统一到中央要求上来。要把深入学习文件精神、准确把握内容实质，作为抓好贯彻落实的重要前提，拓展学习的广度和深度。要与学习贯彻党的十九大和全国金融工作会议精神紧密结合起来，与本地区、本单位完善国有金融资本管理改革任务和亟待解决的突出问题紧密结合起来，努力把学习的成效转化为深化改革的行动自觉和生动实践。 

二、准确把握完善国有金融资本管理的改革要义 

《指导意见》聚焦制约国有金融资本管理的问题和障碍，坚持服务大局、统一管理、权责清晰、问题导向和加强党的领导五条基本原则，以建立健全国有金融资本管理“四梁八柱”，理顺国有金融资本管理体制，增强国有金融机构活力与控制力，促进国有金融资本保值增值，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务为目标，统筹施策，是新时期国有资本管理改革在金融领域的深化和发展，是国有金融资本管理的纲领性文件。各级财政部门要深刻理解《指导意见》的精神实质，准确把握改革的核心要义。 

（一）准确把握国有金融资本的范畴。《指导意见》明确国有金融资本是指国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。由金融管理部门投资或国家虽无出资，但是设立、运行和经营主要依靠国家信用和凭借国家权力支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，在符合法律规定的前提下，一并纳入国有金融资本管理。各级财政部门在管理国有金融资本时，应准确把握管理边界，确保金融国资监管不缺位、不越位。 

（二）认真落实履行国有金融资本出资人的主体责任。《指导意见》明确国有金融资本授权委托体制，国有金融资本属于国家所有即全民所有，国务院代表国家行使国有金融资本所有权，国务院和地方人民政府依照法律法规，分别代表国家履行出资人职责，各级财政部门根据本级人民政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。财政部门尚未履行国有金融资本出资人职责或履职不到位的地方，要按要求积极跟进、切实履职。部分地方条件暂不成熟的，可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，实行委托管理的地方要设立过渡期，同时做到财政部门出资人身份不变、管理规则不变、管理责任不变、全口径报告职责不变。 

（三）扎实推进国有金融资本的集中统一管理。《指导意见》明确对国有金融资本实行集中统一授权管理，压实了财政部门的管理责任。按照统一规制、分级管理原则，财政部负责制定统一的国有金融资本管理规章制度，各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作。履行出资人职责的各级财政部门对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。 

（四）严格执行国有金融资本的穿透管理。《指导意见》要求遵循实质重于形式的原则，以公司治理为基础，以产权监管为手段，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制。各级财政部门要落实分级管理责任，按照穿透原则，对中央和地方各级国有金融机构，加强国有金融资本投向等宏观政策执行情况监督，严格落实国有金融资本管理制度。国有金融机构母公司须加强对集团内各级子公司的资本穿透式管理，严格股东资质和资金来源审查，确保国有金融资本基本管理制度层层落实到位。 

（五）加快国有金融资本管理立法。《指导意见》提出健全国有金融资本管理法律法规体系，夯实国有金融资本管理的法律基础。财政部将加快国有金融资本管理条例立法进程，研究建立统一的国有金融资本出资人制度，使国有金融资本管理权责法定、依法有据。 

（六）健全国有金融资本管理制度。《指导意见》明确，健全国有金融资本基础管理制度，加强金融机构国有产权流转管理。落实国有金融资本经营预算管理制度，规范国家与国有金融机构的分配关系。严格国有金融资本经营绩效考核制度，实行分类定责、分类考核。完善国有金融机构薪酬管理制度。加强金融机构财务监管，维护国有金融资本权益。 

（七）实行国有金融资本全口径报告。《指导意见》要求建立统一的国有金融资本统计监测和报告制度，全口径向党中央报告，并按规定向全国人大常委会报告国有金融资产管理情况。各级财政部门定期向同级政府报告国有金融资本管理情况。报告要完整反映国有金融资本的总量、投向、布局、处置、收益等内容，以及国有金融机构改革、资产监管、风险控制、高级管理人员薪酬等情况。 

（八）加强党对国有金融机构的领导。《指导意见》强调要把坚持党的领导贯穿改革全过程，提出党建工作“四个同步”要求，把加强党的领导和完善公司治理统一起来。充分发挥党组织的领导核心作用，加强领导班子和人才队伍建设，切实落实全面从严治党“两个责任”。依法依规规范金融管理部门工作人员到金融机构从业行为，规范国有金融机构工作人员离职后到与原工作业务相关单位从业行为，完善国有金融管理部门和国有金融机构工作人员任职回避制度，杜绝里应外合、利益输送行为，防范道德风险。 

三、认真贯彻落实国有金融资本管理各项政策措施 

各级财政部门要切实增强贯彻落实《指导意见》的政治自觉和责任自觉，结合各自实际，认真组织学习，确保各项部署落实到位。各级财政部门要抓紧向本地区党委和政府报告学习贯彻文件情况，进一步完善体制机制，优化管理制度，压实管理责任，提升管理服务水平。 

（一）加快推进完善国有金融资本管理体制。各级财政部门要高度重视，精心组织，建立健全相应的组织领导机制，严格按照集中统一、全流程全覆盖、穿透管理的要求，切实加强和完善国有金融资本管理，稳妥有序推进各项改革工作。各地财政部门要及时向同级党委、政府汇报，争取支持。要积极协调有关部门，采取有力措施，厘清部门权责边界，完善授权经营体系，清晰委托代理关系，尽快理顺和巩固集中统一的国有金融资本授权管理体制。国有金融资本管理职责尚不在财政的省（自治区、直辖市）和计划单列市财政部门，也要抓紧制定工作计划，排出时间表、路线图，并请于2018年底前将有关方案报送财政部。 

（二）积极落实国有金融资本管理政策措施。各级财政部门要主动对表、狠抓落实，结合实际，抓紧研究制订实施细则和具体方案，尽快形成配套文件框架，落实管理组织体系。对已有制度措施和管理体系，要对照梳理，及时调整优化，确保与中央精神一致。各级财政部门要以《指导意见》为行动纲领，不断优化国有金融资本布局，加快建立出资人制度，切实加强国有金融资本基础管理、经营预算、绩效考核、薪酬管理、财务监管、统计监测和分析报告等各项工作。要全面加强党的领导，推动管资本与管党建相结合。要建立健全监督问责机制，严格责任追究。 

（三）大力促进国有金融机构持续健康经营。要立足实际，着眼长远，不断深化公司制股份制改革，健全公司法人治理结构，充分发挥股权董事作用，建立健全领导人员分类分层管理制度，推动国有金融机构回归本源、专注主业，切实增强风险防控能力。要强化国有金融资本内外部监督，严格股东资质和资本金来源审查，严格规范金融综合经营和产融结合，严禁国有金融企业凭借资金优势控制非金融企业。国有金融机构要充分发挥党组织领导作用，以公司治理为基础，严格要求所属各级企业认真执行国有金融资本管理有关规定。国有金融机构各级企业应聚焦主业，有效建立金融资本和实业资本分离的防火墙，依法合规开展对外投资。 

（四）完善国有金融资本管理的工作督导机制。财政部建立完善国有金融资本管理工作督导机制，对各地财政部门、国有金融机构贯彻落实《指导意见》工作进展情况进行督导检查。各地财政部门要切实加强对本地区相关工作的督促和指导，及时全面掌握各项政策措施落实情况，有效应对出现的新情况、新问题。要注意宣传引导，主动发布权威信息，及时解疑释惑，凝聚改革共识。要增强舆情监测研判，积极回应社会关切，努力营造全社会理解改革、支持改革、推动改革的良好氛围。 

请各省（自治区、直辖市）、计划单列市财政部门于2018年8月底将学习贯彻《指导意见》的情况报送财政部。 

                                                        财 政 部

                                                      2018年7月18日