自1992年澳大利亚强制雇主养老保险缴纳制度实施以来，澳大利亚工人每个月接近10%的工资进入了养老基金池。

如此庞大的资产池，谁来替我们看管？确切点说，数千万澳大利亚居民退休后，养老基金账户上的钱还在吗？不同养老基金会员之间的差异有多大？。

最近，澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）前主席Graeme Samuel、西太银行前首席执行官 Diane Smith-Gander和新西兰央行前行长Grant Spencer组成的专家小组对澳大利亚养老基金监管机构——澳大利亚审慎监管局（APRA）进行了能力审查。

能力审查的结果让不少人大跌眼镜，一些人开始担心本世纪初上演的HIH倒闭事件是否会重演。

同时，澳大利亚生产力委员会的调查指出，相比投资回报率表现良好养老基金，回报率垫底的养老基金会员账户余额差距高达50%。

2001年，澳大利亚第二大保险公司HIH Insurance Limited (简称HIH)因负债53亿澳币而倒闭。

图：澳大利亚第二大保险公司HIH倒闭

对于澳大利亚而言，HIH有着独特的意义。这家保险公司不仅是澳大利亚保险行业的一艘“航空母舰级别”企业，而且也是近代以来，澳大利亚首家倒闭的大型保险公司。

HIH的倒闭随后被多篇文献收录，入编很多高校金融学院的教科书。它的轰然倒塌令人深思。

本世纪伊始，看似辉煌的HIH公司经营状况突然急转直下。2001年3月15日，新州地方高等法院勒令HIH及其子公司进行临时清算。初步调查发现，计入未决赔款和潜在追索，HIH实际亏损高达53亿。

同年5月17日，在确认HIH无力偿清负债的情况下，澳大利亚高等法院宣布HIH破产，自此HIH成为澳大利亚历史上最大的破产案件。

为了最大限度的弥补保险客户损失，澳大利亚联邦政府提供了5亿澳元的援助，新州和昆州政府分别承担了6亿澳元和4亿澳元的损失。

在纳税人的钱尚不足以弥补53亿之巨的亏空后，新州政府每年向保险业征收6900万澳币的税收，将更多的亏损最终转嫁给众多的保户。

迫于民众压力，当时的霍华德政府成立了皇家委员会介入调查。调查结果显示，HIH的破产并不像其他一些公司那样不可预见，相反，包括澳大利亚审慎监管局（APRA）、澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）被指未能事先有所察觉。

这次事件发生后，澳大利亚没有遭遇过任何一家大型金融机构的倒闭。特别是在全球金融危机期间，相比那些银行、保险等遭遇重创的国家而言，澳大利亚仿佛取得了“监管胜利”。

前财长Wayne Swan曾这样评价APRA，赞赏其在全球金融危机中顺利保证澳大利亚银行保险等金融体系得以脱颖而出，发挥了关键的作用。

然而，直到近期，包括多家大银行在内的机构开始剥离旗下养老基金和寿险业务。

图：澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）前主席Graeme Samuel，来源：abc

由澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）前主席Graeme Samuel、西太银行前首席执行官 Diane Smith-Gander和前任新西兰央行行长Grant Spencer组成的专家小组于近期完成了对APRA的能力审查并发布了相关的报告（以下简称：审查报告）。

目前，澳大利亚审慎监管局（APRA）负责监管190家养老基金实体，后者管理的养老资金规模高达1.7万亿澳币。其中还不包括庞大的自管养老基金（SMSF），原因是自管养老基金不属于澳大利亚审慎监管局的范畴，而是属于澳大利亚税务局（ATO）的监管范畴。

图：澳大利亚审慎监管局（APRA）

传统意义而言，自1997年沃利斯调查（Wallis Inquiry）导致澳大利亚“双峰”金融监管制度形成以来，相比确保银行偿还储蓄能力，以及保险合同支付能力，澳大利亚审慎监管局关于养老基金对旗下会员“承诺”的要求并没有那么严格。

这在当时是合理的，因为澳大利亚雇主强制缴纳保险制度开始于1992年，当时的养老基金储蓄池相对较小。

但是，截至目前，澳大利亚养老基金资金池已经增长至2.8万亿澳币的规模，超过了澳大利亚年度经济总产值。并且，到2030年，这一个规模将增加至5万亿的规模。

审查报告指出，养老基金会员理应期望受托机构给予强烈承诺，即会员的养老资金能够得到妥善管理，从符合会员最佳利益的角度出发，受托机构应具备足够的技能和勤勉。

同时，审查报告要求APRA进行彻底的改革。

报告指出：“APRA似乎已经形成了一种不愿挑战自我的文化，反应迟缓，并且在解决问题时治标不治本，再加上APRA的组织架构，这些因素导致其履行职责和适应新挑战的能力受限。”

自2013年开始，APRA获得了养老基金行业的完全审慎责任。但在过去的五到六年里，对于养老基金受托机构未能履行相关业务方面，APRA被发现存在反应迟缓的问题。

报告指出：“APRA需要通过制定政策、监督框架，以及成立专门机构，加大对养老基金行业的监管，并改变自己的固有思维模式。”

例如，Hayne领衔的皇家委员会的调查发现，安保集团（AMP）集团旗下养老金部门“AMP Super”拥有250万会员，管理资产超过1000亿澳币。然而，澳大利亚审慎监管局既没有发现AMP Super自己长期投资回报率低下的问题，也无力阻止关联方不当收费的问题。

目前，在澳大利亚养老基金行业，澳大利亚审慎监管局（APRA）和澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）被视为主要的监管机构。

但是，如皇家委员会调查发现，ASIC和APRA之间没有明确的分界线。一名前监管人员说道：“两者的权责模糊。”

当然，ASIC和APRA正在努力解决这个问题。但是，APRA显然不想承担类似于ASIC和ATO目前所扮演的企业警察角色。

与之相反，APRA更喜欢扮演幕后医生的角色，发布预防性药物，以防止金融机构“生病或死亡”。

在过去，APRA一般都会选择私下管理此类“药物”。原因是APRA认为自由裁量权可鼓励银行愿意向监管机构披露信息，增加透明度。

然而，审查报告却明确指出，APRA和被监管实体“走的太近”，作为一个监管机构，应该更具权威性。

在澳大利亚，APRA通常是一个“神秘”的监管机构。然而，审查报告却直言不讳地批评APRA倾向于与“监管实体”“进行低调和“幕后”的处理方式。

报告指出：“专家组认为这一点限制了APRA的影响力和权威性。APRA需要转向更具战略性和强有力的沟通方式，以确保最大化其对受监管实体的影响力。”

澳大利亚竞争和消费者委员会（ACCC）前高管Allan Fels表示，一直以来，APRA对其所监管的银行业、养老金和保险业过于松懈。

他说：“本次报告有助于向金融行业传递一个信息，即未来的监管力度预期更严。截至目前，监管力度尚不足以震慑它们做正确的事情。APRA需要摆脱闭门交易背后的旧式监管，即过于接近受监管的行业。”

麦考瑞大学（Macquarie University）应用金融中心教授Elizabeth Sheedy表示，APRA与其监管的企业一样，面临着类似的文化和问责制问题。

他说：“这是报告所强烈传达的一个主题并已成为APRA工作方式的一部分。即APRA倾向于幕后操作、闭门讨论。而本报告强烈建议的是公开的、更有力的点名和惩戒制度。”

在澳大利亚，Mysuper是基本的养老基金产品，同时也是默认的养老基金产品。即在员工没有选择养老基金产品的情况下，会默认选择一款Mysuper。

由于各大基金的Mysuper产品配置大体相同，因此本文采用Mysuper对各大养老基金的表现进行比较。

截至目前，MySuper产品累计拥有超过1500万个会员账户，占所有养老基金会员账户的一半。澳大利亚联邦政府引入MySuper制度的初衷是确保没有选择基金的员工能够默认进入一个简单、收入低的产品选项。

另外，根据APRA公布的官方数据，澳大利亚行养老金协会（Industry Super Australia，ISA）对所有养老基金旗下Mysuper 产品在过去五年内的投资回报率进行了排名。

结果显示，澳大利亚联邦银行（CBA）、西太银行（Westpac）和海事工会（maritime union）提供的基本养老基金产品业绩表现最差。

ISA代理首席执行官Matthew Linden说道：“绝大多数的MySuper会员都获得了‘显著的投资收益’，特别是行业基金旗下此类产品的会员，年均净收益高达8.2%。”

但是，一些大型供应商“似乎陷入了困局”，过去五年的年均收益率低至5%。

自2014年以来，澳大利亚雇主必须选择一款MySuper产品作为其默认的养老基金产品。这一市场规模大约为7000亿澳元，行业基金占据绝对的主导地位。

澳大利亚生产力委员会（Productivity Commission）指出，养老基金市场缺乏以消费者为导向的竞争机制，尤其是默认养老基金市场。

在一份最终报告中，澳大利亚生产力委员会建议制定一份“表现最佳”的基金名单作为默认基金的选择。

委员会指出，表现不佳的养老基金既有默认基金，也有选择性基金。但是绝大多数（并非所有）受影响的会员都属于零售基金会员。

“默认基金的表现相对要好。但是，会员分配至不同默认基金的方式不同意味着，很多会员（至少160万会员账户）最终业绩表现不佳，继而导致这些会员退休后的储蓄减少接近一半。”

在这份审查报告中，专家小组在报告中提出了24项建议。其中的19项建议直接针对APRA。

对此，APRA主席Byres表示，APRA已经在做出改变并接受专家委员会的建议，即设立一个新的养老金行业部门，重点关注养老基金内会员的回报率结果。

另外，今年4月份澳洲联邦议会通过的相关立法将赋予APRA更大的权利，即强制退出和合并表现不佳的基金。

在联邦预算案中，APRA在未来四年内可从联邦政府获得额外1.5亿澳元的拨款。其中很大的一部分资金将直接投入养老基金监管。

澳大利亚竞争和消费者委员会前高管Allan Fels说道：“可以确认的是，未来的监管力度预期更严。”

参考来源：

https://www.abc.net.au/news/2019-07-17/review-urges-overhaul-of-apra-after-banking-royal-commission/11315510?section=business

https://www.afr.com/business/banking-and-finance/who-s-watching-your-superannuation-20190717-p5285x

https://www.abc.net.au/news/2019-07-17/review-urges-overhaul-of-apra-after-banking-royal-commission/11315510?section=business

https://www.afr.com/news/policy/tax/the-worst-default-super-funds-revealed-20190716-p527nd