前言

上周，经过为期四个月的调查，银行业皇家调查委员会公布了其中期调查报告，该报告披露了调查来发现的金融业不当行为。

澳大利亚财长乔希•弗莱登伯格（Josh Frydenberg）上周在墨尔本举行的新闻发布会上严厉谴责金融机构在“贪婪”的驱动下做出了很多不当行为，以及银行业监管机构在惩罚不良行为的力度不足。

这份中期报告涵盖了前四轮听证会，重点关注客户贷款、金融咨询、中小企业贷款以及地区和偏远社区的银行行为。

皇家调查委员会公开了澳洲证券及投资委员会（ASIC）的执法记录，并对其进行了残酷解读。

调查专员肯尼斯·海恩（Kenneth Hayne）表示，当发现不端行为时，澳洲证券及投资委员会（ASIC）第一时间是寻求谈判而不是提起诉讼，因此在很大程度上导致违规方依然可以“逍遥法外”。

一

中期报告对监管机构执法方式提出质疑

报告发现，在提供金融咨询方面存在利益冲突，对抵押贷款经纪人的角色和职责感到困惑，以及银行与原住民社区打交道的方式存在问题。

澳财长弗莱登伯格表示：“今天递交给总督的中期报告，详细说明了我们金融业的不良行为。”这种行为反映在银行的薪酬实践中，报告中“几乎所有”不当行为都“与某些货币利益直接相关”。报告明确指出，银行监管机构对这种“不良行为”采取漠视态度令人失望。

昆士兰州前总理、现任澳大利亚银行业协会（Australian Banking Association）首席执行官的安娜•布莱（Anna Bligh）也抨击了该行业。

她说：“毫无疑问，今天是澳大利亚银行的耻辱日。我们失去了澳大利亚人民的信任，我们现在必须尽一切努力重新赢得这种信任。”

调查专员肯尼斯•海恩（Kenneth Hayne）在报告中表示：“澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）很少将这种不当行为诉诸法庭并寻求公开和公正的解决方案，而澳大利亚审慎监管局（APRA）也从未将这些‘不当行为’诉诸法庭。”

在截至今年6月1日的十年内，ASIC向各大银行发出的侵权通知金额不到130万澳元，而CBA则宣布利润是去年的七   倍，即93.3亿澳元。

皇家调查委员会专员指认联邦银行违反消费者信贷规定，对其处以18万澳元的罚款，原因是该银行在计算客户支付贷款的能力时，没有考虑到客户的生活费。

还有证据表明，CBA通过CommInInsurance广告捐赠了30万澳元，从而免于800万澳元的罚款，并淡化了ASIC的媒体曝光。

报告称，在过去10年里，ASIC的1102起诉讼中，有一半以上是行政诉讼，而在其他诉讼中，只有10起针对的是大银行，其中大多数是针对Storm Financial和银行票据互换利率案件。

在听证会之前，ASIC在过去五年并没有对一名财务顾问提起民事处罚程序。

该报告指出，皇家调查委员会正在考虑建立一个类似于医生和律师的个人财务顾问许可证制度，以杜绝那些不合格的顾问持牌。

与此同时，报告还提出了这样一个问题，即现行法律是否应该以不同的方式执行，是否应该引进新的法律，还是应该简化制度？

皇家调查委员会专员海恩表示:“法律已经要求整个金融业采取一切必要措施，确保它们所获准提供的服务是高效、诚实和公平。”

迄今为止，政府已推出银行业高管问责制，对金融不当行为加大民事和刑事处罚力度，设立一站式服务解决投诉，任命一名“特别检察官”，并向ASIC提供7,010万澳元，用于修订策略和执行。

二

银行业在澳大利亚的金融体制中的地位

要知道，与美国相比，银行业在澳大利亚的金融体制中发挥着更大的作用，长期以来，支撑澳大利亚银行业的国内四家大型银行，截止2016年资产总值超过3.5万亿澳元，其总资产占整个澳大利亚银行业的75%左右，四大银行占据整个银行业信用卡总贷款额的83.6%。

此外，澳洲银行体系的独特性在于由少数几个有影响力的银行在运作，这些银行的融资大多数来自于境外市场，并掌握了澳洲境内商业贷款市场的90%。

这导致了“金融系统中的风险聚集”。这也是为何澳洲的银行需要比同类其他国家的银行更加强大。

澳大利亚金融体系的主要参与机构分为三类：

ADIs是对于所有可储蓄业务的金融机构的总称。截止 2016年6月，澳大利亚共有79个银行，4个房屋互助协会, 66个信用合作社和其他7个吸储机构。 

近几年，房屋互助协会 和信用合作社的数量在大幅减少，但是外资银行逐渐进入澳洲，比如中国银行，中国建设银行，以及中国工商银行。

海外资产占各大银行的全球综合资产的四分之一，这一份额自2005年起基本没有变化。

ADIs是澳大利亚金融体系的最大组成部分，自2006年起大幅增长，最大的五个ADI 机构总共拥有近3.4万亿澳元的金融资产，占所有ADI机构的90%以上。

如此庞大的金融体系，该如何监管？

三

澳大利亚金融监管系统

澳大利亚自1998年金融监管体系改革之后，开始实施双峰型监管模式。

“双峰型监管模式”是由英国经济学家Michael Taylor在1995年提出的理论，认为金融监管的目标应当是“双峰（Twin peaks）”：

从体制安排上划分审慎监管和行为监管的职能，有利于保持“双峰”监管目标的清晰。虽然“双峰”监管的差异很大，但彼此相互补充，不可偏废一端。

根据G30研究，当前146个国家监管体制中，实行标准的双峰型监管模式的只有2个国家—澳大利亚和荷兰。在该体制之下，澳洲金融监管系统主要职责如下图所示：

澳大利亚储备银行（Reserve Bank of Australia，RBA）

澳储行仅负责实施货币政策，而将其原有的审慎监管的职责分离出来；

改由新成立的澳大利亚审慎监管局（Australian Prudential Regulation Authority, APRA）

APRA针对银行、信用联社、房屋协会、保险和再保险公司、友好协会和退休养老金等实施审慎监管。

双峰的另一峰—澳大利亚证券投资委员会（Australian Securities and Investment Commission,ASIC）

ASIC主要负责对各金融机构商业行为进行监管，维护市场诚信和保护消费者权益。

在监管实践中，上述三大金融监管机构由一个非正式合作主体---金融监管理事会（Council of Financial Regulators, CFR）进行协调，通过成员两两之间达成理解备忘录，形成高效的合作机制，以便及时充分地交流信息，明确各自其职责，避免职能重叠或真空。

澳大利亚联邦财政部（Commonwealth Treasury of Australia, CTA）负责对APRA、ASIC等监管机构的主要负责人的任命、协助其他监管机构共同推动相关监管政策的实施。

此外，澳大利亚审慎监管局的运作资金主要来自于它的监管对象，这也说明其在金融监管中具有很强的独立地位，不会受制于其他监管机构。

四

APRA和ASIC分别管理哪些机构

商业银行（APRA监管）

面向社会、机构和个人提供广泛的传统金融服务，与此同时，澳大利亚银行业业提供资产管理和保险等其他种类的金融业务；澳大利亚注册银行约84家，总资产超过4.2万亿澳元。

房屋互助协会（APRA监管）

实行会员制度，向协会内会员提供存贷款和其他款项支付业务。澳大利亚境内共注册有4家房屋互助协会，资产规模约为130亿澳元。

信用合作社（APRA监管）

与房屋抵押贷款协会类似，信用合作社也实行会员制度，向协会内会员提供贷款和其他款项支付业务。澳大利亚境内共有54家信用合作社，资产规模约为376亿澳元。

货币市场中介机构(Broker,dealers)（ASIC监管）

主要立足于批发市场，面向大型企业和政府机构提供借款和贷款业务。此外，也提供有关公司金融、资本市场、外汇市场和投资管理等领域的咨询服务。澳大利亚境内有9家该类机构，总资产规模约为310亿澳元。

金融公司（ASIC监管）

包括General Financier和Pastoral Finance Companies在内的面向中小规模企业的金融机构，此类金融公司通过批发渠道融资，也通过向零售投资人发行债券等形式进行融资。澳大利亚目前约有该类型的金融公司112家，总资产规模约为1400亿澳元。

证券机构（ASIC监管）

通过资产证券化（如住宅抵押债券等）方式设立的特殊目的金融实体，总资产规模约为1253亿澳元。

养老基金（APRA监管）

基金池来自雇主为雇员定期缴纳的养老金，在基金受托人指定的专业经理人和财务顾问的领导下，通过广泛的资产投资获取收益的金融机构。澳大利亚拥有2338家养老基金，资产规模庞大，达1.44万亿澳元。

保险公司（APRA监管）

包括一般保险公司、寿险公司、私人医疗保险公司。澳大利亚登记在册的此类保险公司共有170家，总资产规模约为3572亿澳元。

公募单位信托（APRA监管）

通过募集资金，目的性地投资某类资产的金融机构形式，投资标的的资产范围十分广泛，包括现金、股权、房地产、货币市场、海外证券等等。大多数公募单位信托为商业银行、保险公司以及投资银行等机构的附属公司。此类机构形式种类繁多，据估计，其总资产规模接近3000亿澳元。

其他机构（APRA监管）

包括互助会、共有基金、现金管理信托等其他金融机构模式。

作为金融行业的两大监管机构，一旦澳洲证券及投资委员会（ASIC）和澳洲审慎监管局（APRA）在监管上出现问题或松懈，是导致不法分子出现投机行为的主要原因。

严格透明的监管制度、法律框架和有利的经济，以及具有国际影响力的金融监管环境是澳大利亚的标志。

相信在经历了皇家调查委员会一番调查后，澳洲的金融监管更加完善，可以更好的履行其职责，帮助澳洲人谋福利。