中国城市化的“最初的信用”

中国城市化模式的大突破，起始于上世纪80年代后期。当时，农业部门已经无力继续为中国的工业化提供积累。深圳、厦门等经济特区被迫尝试仿效香港，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府的税收比例，但却将当时规模很小的土地收益划给了地方政府，从此奠定了地方政府走向“土地财政”的制度基础。

随着1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍挂（卖方决定市场）等一系列制度创新，“土地财政”不断完善。税收分成大减的地方政府不仅没有衰落，反而迅速暴富。急剧膨胀的“土地财政”，帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账，甚至还有部分超前（高铁、机场、行政中心）。

的确，没有“土地财政”，今天中国经济的很多问题不会出现，但同样，也不会有今天中国城市化的高速发展。中国城市成就背后的真正秘密，就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——“土地财政”。可以说，没有这一伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话。

为何中国能走这条路？这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造了条件。“土地财政”的作用，就是利用市场机制，将这笔隐匿的财富转化成为启动中国城市化的巨大资本。

虽然“土地财政”给中国经济带来了诸多好处，但同任何发展模式一样，“土地财政”模式也有其自身的重大问题。

首先一个问题，就是“土地财政”必定要将不动产变成投资品。政府打压房价的政策之所以屡屡失效，就是没有按照资本品的市场来管理住房市场。

第二，拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大财富，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累，成为过去十年“中国梦”的最好注脚。

但与此同时，没有机会投资城市不动产的居民与早期投资不动产居民的贫富差距迅速拉开。拥有不动产的居民，即使不努力，财富也会自动增加；而没有拥有不动产的居民，即使拼命工作，拥有不动产的机会也会越来越渺茫。房地产锁定了不同社会阶层流动的渠道，造就了绝望的社会阶层。

第三，占用大量资源。如果说中国经济“不协调、不平衡、不可持续”，房地产市场首当其冲。同虚拟的股票甚至贵金属不同，不动产为信用基础的融资模式，会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的“鬼楼”甚至“鬼城”。

为了生产这些信用，需要占用大量土地，消耗掉本应用于其他发展项目的宝贵资源。资本市场就像水库，可以极大地提高水资源的配置效率，灌溉更多的农田。但是，如果水库的规模过大并因此而淹没了真正带来产出的农田，水库就会变为一项负资产。

第四，金融风险。既然土地财政的本质是融资，就不可避免地存在金融风险。股票市场上所有可能出现的风险，房地产市场上都会出现。

而如今，国有土地使用权出让收入作为政府性基金收入的重要组成部分，在占比政府基金性收入占比居高不下。2018年1-7月，占比达到86%，相当于全国一般公共预算收入的1/2。

总量上看，当前土地财政依赖度过高的问题仍然未得到缓解。且与国外相比，中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入。

1、政府性基金收入超8成来自土地出让

根据国家财政局公布的数据来看，国有土地出让收入受房地产市场周期性波动较大，基本呈现3年一个周期，在政府性基金收入中占比不断走高。2018年1-7月，国有土地出让收入31548亿元，占地方性政府性基金收入超过90%，较2012年增长9个百分点，即便是和全国政府性收入相比，占比也在85%以上。换而言之，在政府性基金收入中，几乎绝大部分是土地出让收入所贡献。

2、土地出让相当于地方财政一半，土地财政依赖度高的问题仍突出

从国有土地使用权出让金/地方一般公共预算计算得出的土地依赖度来看，近两年两者比值保持0.5之上，意味着每年国有土地出让收入相当于是地方财政收入的一半以上。反映了当前地方财政对于房地产行业的依赖程度仍然偏高。

从历史走势来看，呈现出与房地产周期的一致性。在房地产市场处于上升阶段时，土地依赖度呈现上行趋势，地方政府寄希望于卖地来弥补和维持地方财政收支缺口。可以看到，2013年两者比值达到0.6,同样是房地产大年的2017年，比值达到0.57，为近5年次高，2018年上半年随着地产进入调整期，土地依赖度稍有下降。

数据来源：财政部官网

百城“土地财政”依赖度持续攀升，二线依赖度最高，三四线提升最快

图：2017年百城及不同城市“土地财政”依赖度

数据来源：各城市财政局

从全国和百城平均水平来看，近三年“土地财政”的依赖度持续攀升，尤其是2017年各城市土地出让收入大幅提升，百城平均依赖度达0.68，较上年提高19个百分点。

其中，二线城市因处于城市快速扩张期，需求旺盛，市场热度高，供地规模大且房企竞争激烈，导致土地出让收入较高，“土地财政”依赖度在各线城市中最高。

三四线城市自身经济体量有限，抗风险能力不足，但在棚改及行业上行周期带动下，部分城市土地出让收入大幅增长，“土地财政”依赖度较上年提高0.21至0.64。

而一线城市产业相继转型，逐渐进入后工业化阶段，城市发展开始以运营存量为主，“土地财政”依赖度处于较低水平。

温州、合肥“土地出让金/一般公共预算收入”比值高达1.70，“土地财政”依赖度高

图：2017年百城“土地财政”依赖度TOP50

数据来源：各城市财政局

2017年，百城中15个城市土地出让金收入已超过地方一般公共预算收入，“土地财政”依赖度相对较高。其中，温州、合肥2017年土地出让收入是地方一般公共预算收入的1.7倍，尤其是合肥近两年这一比例均在1.5以上。佛山、常州、湖州、嘉兴等城市比值也超过1.2，其中常州已连续3年超过1。

我们前面提到过政府出让土地是实现社会基础设施建设、公共服务以及城镇化的重要手段，因此，对土地财政的依赖也与城市的发展阶段有关，多数发达的二线城市因处于城市快速发展期，城市化需大量资金投入，土地资源相对充足，政府卖地意愿较强。2017年，二线城市中，重庆、杭州、苏州、南京等土地出让金均超过1500亿元，武汉、天津、成都、合肥也超过1000亿元。

而一线城市，得益于城市优质的产业结构，税收收入相对充足，土地出让收益已经仅占很小的部分，上海和深圳2017年土地出让收入与一般公共预算收入比值仅为0.27。

图：2015-2017年主要城市“土地财政”依赖度走势

从依赖度走势来看，绝大多数城市近三年“土地财政”依赖度持续走高，并于2017年达到峰值，湖州、温州、菏泽、嘉兴、赣州等城市，2017年土地财政依赖度均大幅提升。

以百城平均水平为界，可将城市大致分为以下四类：

图:城市分类（气泡大小为常住人口规模）

数据来源：各城市财政局

第Ⅰ类城市

税收占比高，土地依赖度较低。此类中包含北上深三个一线城市，因为已经越过城市扩张期，且产业税源丰富，土地依赖度偏低；昆山、东莞等发达都市圈的三四线城市产业发展领先，土地供应平稳，对“土地财政”依赖度也较小。

而沈阳、哈尔滨、大连等东北的二线城市近几年市场表现一般，土地出让收入并未出现显著增长。鞍山、营口、西宁等城市则因经济发展较落后，土地市场热度不足，虽然税源稳定，但财政规模较小，后续财政增收乏力。

第Ⅱ类城市

税收占比高，财政质量好，但土地出让金收入相对公共财政预算收入偏高，易受行业周期影响。此类城市以杭州、合肥、武汉、苏州等快速发展的二线城市为主，房地产市场热度高，土地出让金规模不断扩大，同时此类城市经济增长动力足，财政收入稳健，因此具有较强的抗风险性。

而温州及山东的菏泽、日照等城市，得益于大规模的棚改货币化安置，土地出让金收入大幅提升，但未来随着棚改货币化比例下调，此类城市需求难以为继，土地收入或将显著回落。

第Ⅲ类城市

税收占比低于百城平均水平，而又过于依赖土地出让金收入，财政收支不稳定性偏高。其中，郑州、成都、重庆等中西部二线城市处于快速工业化阶段，对投资依赖度较高，同时，人口规模普遍较大，住房需求较旺盛，对土地高供给可进行消化，因而高依赖度带来的风险偏小。

而衡水、绵阳等三四线城市税收占比偏低且土地财政依赖度偏高，城市财政收入来源面临较大不确定性，另外，人口规模偏小也导致大量供地将带来明显的去化风险。

第Ⅳ类城市

多处于工业主导发展阶段，税收占比低于百城平均水平，除天津、西安、长沙、青岛等二线城市外，大部分城市房地产市场潜力较小，对土地出让金收入依赖度低。

天津等城市近几年一般公共预算收入增长较为缓慢，财政收支压力增大，而土地出让金增速较快，目前依赖度虽然较低，但已呈逐年上升之势。长沙、青岛则因前期供应量较大，近三年供应规模明显下滑，当前“土地财政”依赖度保持较低水平。

关于未来的土地财政模式发展可能，十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在中国城市发展论坛上表示：以土地谋发展的城市融资战略模式，逐步走到了尽头，很难再持续了。

过去土地政府所有，单边垄断供给，而且住宅用地比重过低。中国一线城市住宅用地过去是低于25%，而发达国家一般在40%以上，像首尔在60%。住宅用地、工业用地定价严重差异化，工业用地的价格相当低，有的时候零地价，相应把住宅用地价格抬得很高，最后把价格抬得最高的方式拍卖，最后政府得到了一个很高的收入。

这个收入严格来讲和把土地作为一种生产要素的价格获取的收入，已经是大大的高于那样的数值了，实际上获得一种超额收益。政府拿这个钱作为卖地收入，实际上成为财政收入很重要的一部分，相当多的城市这块收入占到财政收入的40%，有些地方差不多一半了。另外，抵押进行融资，政府利用权力从土地上获得一种大大地高于土地本来具有的、作为一种生产要素获取收入。

我们现在讨论房地产税的问题，房地产税是利用政府权力获取超额收入，实际上房地产税已经征过了，当然也有它的好处，这也是中国这么多年发展过程当中走到这一点的，也不是提前设计的。好处筹措城市发展基金，支持基建设施建设，所以搞基建的钱是卖地收入拿来的，营造发展条件。但是也有弊端，阶段性，不稳定，不规范，腐败等等一些问题。

这张图是M2和房价的相互关系，中国这几年货币有时候投放量比较大，从这个图可以看到相当一部分进入了房地产。

但是这种模式现在看来越来越不可持续了，有以下四个条件，任何一个条件出现之后这种模式都会受到很大的约束：

第一，房地产历史峰值出现；

第二，实体经济难以承受高房价导致的高成本而出现衰退，我想香港是一个非常典型的例子，现在我们一线城市其实也已经出现了这个问题；

第三，扩张性货币政策的终结；

最后，房地产泡沫破裂。

这四个条件出现任何一条，“以土地谋发展”的城市融资发展模式都很难持续。所以，支撑了中国发展很多年的以土地谋发展的模式，现在确实到了转型的阶段。

回过头讲房地产税，我以为还要征的，对这个问题有很大争议。因为房地产税是现代国家治理的一项基本制度，世界各国都是这样。大家应该明白一个道理，其实中国的房地产税要做一个转型，就是把它转为规范、可持续的、法治的。你要做这个转型，是需要创造一些制度条件的，包括开放土地要素市场，纠正土地价值收益，去除土地超额收益，也包括避免重复征税。我以为房地产税征收不是简单推出一项税，实际上是一个很大的制度转型的问题。

扩大内需除了基建、房地产之外，中国还有没有别的内需？有没有新的增长动能？因为我们的思维方式，包括发展的思路、改革的视野需要做一个很大的调整。

首先，加快开放城市之间土地、资金、人员等要素市场，允许相互流动，优化资源配置，重点是土地制度改革。十八届三中全会已经讲得很清楚，农村集体建设用地和城市土地要同价、同权、同等入市，宅基地也要进行流转。

另外现在很重要的发展趋势，一方面农民要进城，另一方面城里人要下乡。我们讲满足人民群众日益增长的美好生活的需求，小产权房这么多年了，农村集体土地和宅基地能否平等入市？这是中国最急切的改革，能改了以后对我们的增长大为有利。

降低城市房价。我们现在一线城市房价很高，如果把小产权房放开，农村宅基地入市，保证并且提升产业竞争力，这是当务之急。城乡之间把要素打通，特别是土地制度改革是释放中国经济增长动能非常重要的一个方面。

第二，农村人加快进城，提供均等的公共服务。中国扩大消费，住房解决后一串消费都上来了，是非常重要的一个关键点。最近中央提出三年脱贫这样一个攻坚战，这个对提高低收入阶层的消费能力也是有利的。

第三，现在讲积极的财政政策要积极，是不是还像过去那样，一定要搞基建？重点得转向医疗、养老、教育、社保、基础研究等短板领域。基建应该围绕这些领域展开，社保、教育，这个领域中间，中国的比重和OECD国家用PPP的方法计算的话，中国的方法是低的，特别是政府的支出过低，老百姓的支出是偏高的，政府的财政收入应该朝这个方向重点倾斜。同时，继续推动国有资本用于充实社保基金。

第四，加快推动行政性垄断行业改革，重点是石油、天然气、电力、通信、铁路、金融等领域放宽准入，降低实体经济成本，同时带动这些领域有效投资增长。

最后，应对中美贸易战的关键是实质性的深化改革开放。国内要建立高质量的市场经济，对外实行高水平的对外开放，这样才能全面地持续地增强中国科技、经济的竞争力和国家的总体实力，这是应对中美贸易战最重要的治本之策，加快服务业的对外开放。

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