澳大利亚矿山需要了解的水资源和水权管理,四方谈微信公众号文章

【矿业澳洲点评】澳大利亚同中国一样都是水资源短缺国家，政府都高度重视可持续水资源管理。我们在矿山，凡涉及到水资源以及现场用水的地方，都是如履薄冰，免得被澳大利亚政府提出异议，伤害整个矿山利益。

《澳大利亚矿山需要了解的水资源和水权管理》

【概况】澳大利亚同英国及一些欧洲国家一样有悠久的水权登记历史，有成熟的水权市场。其维多利亚州的《1886年灌溉法》就是因袭英国和法国的河岸权或滨岸权思想对该洲农业用水进行管理的，从而开创了在澳洲建立水权制度之先河。20世纪60年代因为其国内水资源危机的加深和管理制度上的一些不适应，澳大利亚水权改革开始与欧洲的河岸权体系分道扬镳，逐步转向由河岸权、先占优先权、灌溉水权、公共水权、私人水权等构成的混合水权体系。各州纷纷把水权从土地权中剥离出来，授予王室使用、供应、控制河流和湖泊水的权利，组建由政府控股的供水公司，开放水权交易市场，澳大利亚也独树一帜地发展为世界上实行可交易水权制度的领先国家。

在澳大利亚法律中，无论地表水还是地下水都归属王室，即归属于国家。由于各州（和领地）水权已经登记完毕，现在想要获取地表水的新申请者，仅可从当前使用权登记者处购买；获取地下水水权需要进行第三方影响评估、环境影响评估以及现有用户之前用水情况评估；在那些当前用水量已经超出可持续分水限量的地区，澳大利亚各级政府都已启动了相关程序收回水权证书；这些证书一旦收回，就会转移给“环境水持有者”，并为了环境目的而进行科学管理。

对于享有集体用水权的集体灌溉团体，用水权是指根协议制度确定的用水份额。对于城市供水机构，个人在付费的基础上享有无限供水权，但在城市供水严重缺水的时期，可进一步设定不同层次的用水限制条件。对于家用或畜用的取水权、土著居民生活用水的取水权，可以不需持有相关的权证。

【联邦水资源管理】澳大利亚对水资源实行联邦政府、州政府、地方政府三级管理的体制，但基本上以州为主，流域与区域管理相结合，对水资源（包括地下水）、水体环境、水权市场进行统一管理和全面治理。

【联邦水资源管理机构】在联邦层面上，澳大利亚政府委员会（COAG）作为联邦、州政府和领地政府之间的最高协调机构，由联邦政府总理、各州州长、领地首席长官及其他内阁要员等10人组成，其所签署协议适用于所有澳大利亚政府机构（联邦、州和领地政府）。

尤其是对那些具有全国性重要意义和需要澳大利亚各级政府合作的包括水资源在内的自然资源政策改革活动，均需要由COAG负责发起、开发和监管。每年由政府委员会主持的会议一般有一至两次。澳大利亚现在执行的“水的国家行动计划”（缩写为NWI）就是政府委员会于2003年8月发布的。在这份计划的指导下，联邦政府与州政府于2004年6月正式签订“州际水行动协议”，该协议正式成为各州水法修订和水资源管理改革的重要参照。

中央政府的机构分三个治理层次：一是首脑办事机构，即总理与内阁府，主要负责向总理提供政策性建议与管理咨询意见；二是内阁部门，约20个；三是执行机构，约213个。

从以往的经历看，迨到三年政府换届后，涉及自然资源管理方面一些职能经常会因为人事上的变动而从一个部门移交至另一个部门，因此，凡是与自然资源管理相关的部委和机构常会以新的名称出现，其职能和名称变化也相对较频繁。

在2015年的中央政府机构中，对水资源管理采取了“两部+两局+两委”的核心架构：

1.农业和水资源部”代表联邦政府负责水资源与政策管理。

2.环境部负责水环境治理（2015年9月21日开始，环境部不再承担水资源政策方面的职能，将其移交给新成立的农业和水资源部）。

3.墨累-达令盆地管理局（缩写为MDBA）作为执行机构负责为流域内的水资源管理制定政策和规划；2012年11月22日由盆地管理局起草、发布的《墨累-达令盆地计划》属于法定文件，它为各州设定的水权分水限额以及相关的环境浇灌计划和水质水量监控目标，必须予以遵守。对于汇入大海的水流，法律规定由盆地管理局负责监管和执法。除了汇入大海的水流之外，其他水流，均由各州（领地）负责管理各种用水授权、登记发证的部门负责监管和执法。

4.由气象局作为执行机构负责收集和发布水情和水利信息。

5.由澳大利亚竞争和消费者委员会（缩写为ACCC）作为执行机构负责水资源市场竞争及消费保护事务。

6.由国家水资源委员会（缩写为NWC）作为执行机构负责供水和污水处理事务。

【联邦水资源法律法规】在联邦层面，澳大利亚水资源管理的基本法主要是《2007年水法》及其配套法规。

《2007年水法》于2008年3月3日生效，它提出和确定了当前澳大利亚所进行的水资源管理改革的基本方向和主要措施，包括：

授予墨累-达令盆地管理局以执法权和综合规划权，确保以综合和可持续方式对墨累-达令盆地水资源进行有效管理；

要求联邦环境水体持有人有效管理联邦环境水体，保护和恢复墨累-达令河流域以及盆地外联邦所拥有水体的环境资产；授权竞争和消费者委员会在水的国家行动计划（NWI）的框架下研究制定和执行“水费和水市场规则”的职能。水的国家行动计划也是目前澳大利亚联邦与各州水资源管理的行动指南，所有与水资源管理相关的法规都必须与其相符。

2008年，对水法进行了修订。它将墨累-达令盆地委员会的职能全部移交给了墨累-达令盆地管理局，这让该局成为唯一负责监管墨累-达令盆地水资源规划的机构；它还将竞争和消费者委员会的权力进行了扩展，让其还负责审批所有非城市管制性水费安排。

《水管理条例》主要依据《2007水法》制定，用于规范制定水市场和水费规则所必须遵守的程序、与《墨累-达令盆地协议》有关的事项、墨累-达令盆地管理局的特别权力、水信息的管理。《水费和水市场规则》主要制定了墨累-达令盆地水市场和水费的一些监管规则。规则的执行情况由竞争和消费者委员会负责监督。

《2007水法》实施前，澳大利亚尤其是墨累-达令河流域的水资源管理依据的主要是1902年墨累河委员会达成的分水协议、1914年墨累河水域协定以及1993年墨累—达令河流域法案。在这些协议和法案的指导下，以流域为单元的水与环境综合规划、综合管理成为澳大利亚水资源管理的一个重要特色和经验。2007年的水法改革也继续保持了在国家层面对水资源和流域进行统一管理的发展模式。

【州（和领地）水资源管理】

【州（和领地）水资源管理机构】在州（和领地）层面上，各州（和领地）对水资源管理是自治的。各州（和领地）都有自己的水资源主管部门。从各州（和领地）的实践情况看，除了西澳大利亚州独立成立水资源厅以外，其他机构水资源管理均设置在自然资源管理机构，与土地以及初级产业等共同管理。水资源的管理职能有的被整合于国土规划，有的被综合于环境治理，有的被包含于初级产业，有的则独立成部，也充分反映出澳大利亚水资源管理密切与现代市场体系衔接贯通的特点。

维多利亚州将其设在了“环境、国土、水与规划厅”；

塔斯马尼亚州设在“初级产业、公园、水与环境厅”；

南澳大利亚州为“环境、水与自然资源厅”；

西澳大利亚州在水利厅；

新南威尔士州在“初级产业与水利厅”（成立于2015年7月，取代了原来的州“水务办公室”）；

昆士兰州在“自然资源和矿山厅”；

而北方领地和首都领地的管水部门分别是“国土资源厅”、“环境与可持续发展局”。

尽管各州（和领地）管水部门和机构名称不尽相同，但水资源管理的基本职责总体一致，主要是：代表州（和领地）政府根据自己的水法去履行水资源管理、开发建设和供水的权力；在联邦确定各州（和领地）水量配额之后，代表州（和领地）政府制定相应的水政策，对州（和领地）内用水户按一定年限确定水权并收取有关费用；代表州（和领地）政府组织实施州内水资源的评价、规划、水工程建设等方面的监督管理。

在地方层（郡、镇）面上，各地方政府的水管理机构，主要负责执行州政府有关水的政策，承担水权的界定、登记、分配、转让、调整、取消等具体事项。

不论是在州（和领地）一级，还是在地方（郡、镇）一级，在澳大利亚，水权管理一般委托企业（公司）进行市场化运作。在州一级，州政府一般委托水源公司进行水权分配和管理，水源公司负有寻找水源和建坝蓄水的职责，在州政府的监督下，向各地方政府的供水公司或农场主批发水权。在地方一级，地方政府一般委托供水公司进行供水分配和管理，供水公司负有配网输送的职责，在地方政府的监督下，向各用水户提供供水服务。在水权交易市场，交易者也可以与州水源公司进行水权交易。水源公司和供水公司都属于公共事业机构，既可以国营，也可以私营，可以由政府部门参股，也可以吸纳民间团体或个体参股，其主要职责就是保证经济社会对水资源的需求，因此出现亏损时政府还会对其提供救济和帮助。

【州（和领地）水资源法律法规】各州都有自己的水法及与之相关的配套法规。不同州（和领地）之间，会因水资源禀赋、环境条件的不同而采用不尽相同的水资源配置和水权管理制度。不同的水法名称及法律体系反映出各州在管水、治水理念的一些和而不同。

维多利亚州《1989年水法》截止2015年7月已更新至第114版，它不仅对维多利亚州水体的所有权、使用权、水使用权类型、水权的分配、转让作出了明确规定，而且，其地区范围内任何形式的水权分配、转让和转换都是基于该法律来进行的。

新南威尔士州水资源管理的主要法律依据是经过2000年修订和颁布的《水管理法》。它将该州的水权分配划分为3种基本方式：一是授予具有灌溉和供水职能的供水公司、电力公司的批量水权；二是授予个人从河道、地下或从管理机构的供水工程中直接取水的许可证；三是授予灌区内农户的用水权。

同样，其它州和领地的现行水法也都经历了若干次的重大修改。目前，昆士兰州以《2000年水法》、塔斯玛尼亚州以《1999年水管理法》、西澳大利亚州以《1998年水权与灌溉法》、南澳大利亚州以《1997年水资源法》、首都领地以《2007年水资源法》、北领地以《2007年水法》为基础对水资源进行依法管理。

【维多利亚州的水权登记】维多利亚州是澳大利亚陆地面积最小、人口最密集、工业化程度最高、农牧业生产最为发达、水权登记和水权交易制度建立最早的一个州。澳大利亚第一大河流墨累河沿该州州界奔流1870公里，沿河及其南岸支流灌溉着该州重要的北部农牧业区。澳大利亚其他各州（和领地）的水权管理模式和水权交易市场建设基本上都是在借鉴维多利亚州经验的基础上改革、发展起来的。

【水权登记的主要类型】根据维多利亚州水法，水权是根据条件限制的取水、用水、引水、水源转让和交付的权利。水权类型主要依据取水方式和用水目的来确定。

同其他州（和领地）一样，维多利亚的水资源所有权现在也已经独立于土地所有权了，各项水权既授予个人，也授予集体组织（享有集体灌溉水权的团体）。虽然授予的各项水权依法有效，但需以合理利用为条件。

维多利亚州各地的水权类型及其名称并不统一。常见的水权类型有8+1种，即8种普通水权，1种特殊的环境用水权。8种普通水权为：水源份额、供水份额、用水许可证、（水源）取用许可证、水源限额、协议供水、工程许可证、登记许可证。

水源份额—法律认可的、可持续使用指定水系水源份额和使用坝区内水源份额的权利。水源份额的水量是指每年可分配的最大水量。指定水系即古尔本、墨累或麦卡利斯特河系。

供水份额—要求（配水设施为用户）供水的权利。向一个灌溉区供水的权利，允许通过供水渠道或管道网络向灌溉区供应一定份额的水量。供水份额以每日兆升水量表示，它规定了渠道或管道网络所覆盖的各方需要在同一天用水时供水份额的划分办法。供水份额还包括年度供水限额，以每日供水兆升数量表示，乘以该灌溉季节的天数。供水份额与土地捆绑，如果发生交易，供水份额将与土地一起买卖。如仅售出供水份额，则土地也一并售出。

用水许可证—在待灌溉土地上使用水源的权利。使用指定水源去灌溉土地需要取得相应的授权许可证。

（水源）取用许可证—可以为固定期限或持续授权，允许持证人从水道、集水坝区、泉水、洼地或含水层取水和用水。每一份许可证均由管水部门设定条件，并在许可证上列明。取用水许可证有三种转让方式：永久水量转让、临时水量转让、一个许可证的水量全部转让给另一个许可证。所有权变更仅代表许可证所有权的更替，不影响相关水量。

水源限额—供水公司按照自己制定的条款和条件向其水源管理区域内用户供水的一种规划安排。

供水协议—供水公司和个人之间签署的一项协议，使其在指定时段拥有用水权利。通常，协议供水主要针对低可靠性水源，如排洪水源，或者供应不能保证的区域水源。

工程许可证—建造、运营或改造引水工程，如水泵设施的权利。对水道工程、井孔或预定等级堤坝建造、改造、运营、移除或停运需要取得相应的授权许可证。

登记许可证—除灌溉以外其他用水目的的授权。登记许可证赋予持有人从集水坝区、泉水或洼地持续取水和用水的权利。登记许可证根据历史用水数据颁发，不可交易，也不需要更新。

除了上述8种常用的普通水权之外，维多利亚州还有一种特殊的水权，即“环境用水权”。它只授予“维多利亚环境水源持有人”—为了环保目的而需要持有大量的水权的公共事业单位。旨在根据环境具体情况，维持环境水源储备或改善水源生态系统和其他用户的环境价值和健康水平。

这是根据2005年水法修改时而新增的一项水权，它为保留水源以维持河流和小溪的环境价值提供了法律基础。水资源管理部门为了满足环境保护的相关需求可以按照《2005年水法》授予环境用水权，如为了保护鱼类产卵区或为了保留干旱季节时一些重要动物的栖息地。在维多利亚州，环境用水具有优先权，其他各州（和领地）也有类似的法律规定。

【水权登记的基本内容】对取水、用水、引水以及转让水源的用户进行确权登记是进行水权交易关键步骤之一。在维多利亚州，水权登记与“不动产”登记类似，采取“托伦斯登记制”，一经登记，便由政府颁发凭证予以信息确认。根据这一登记制度，维多利亚州对水权进行登记的事项主要包括：与水量分配、水使用和水输送相关的权利类型；权利主体；权利期限；地点；有效水量；分配水量；基本用途；权利相关的附加义务；权利的变动和交易情况。

对这些基本信息，在水权登记系统中都应予以记录，并确保信息的客观性、完整性、一致性。

权利人通过州政府水务登记机构完成权利登记之后，便相当于获得了州政府的承认。登记机构便会代表州政府为权利人颁发凭证以证明权利人的权利信息已经完成了法定的登记程序。

在各种登记已普遍实现信息化管理的今天，登记机构所颁发凭证也可以不再是一种纸质的许可证，而是在州政府水权登记系统中即刻生效的电子凭证，如水权实体（缩写为WEE）的唯一编号。

想要查找维多利亚州各类水权的登记信息，包括获取该州水权的统计数据和水权记录文本，都可以到州政府的水权登记网站查询。

【水权登记的基本程序】在维多利亚州，各种水权的设立、交易、抵押、转让、登记证更名以及权利人破产转移等情况都要到州政府的登记机构（或分支机构）办理登记事宜，其程序与“不动产登记”基本相同，一般都包括登记申请、缴费、审查、受理、公示、公开等环节和步骤。登记缴费都有统一标准。

以水源配额交易为例，相关权利人可以到州政府的网站下载第39号表格——《水源配额交易申请表》，也可从本地供水公司领取该申请表。表格采用唯一编号，需要填写交易水源的详细信息（水量、交易总值），以及水源交易配额账户和转入配额的配额账户详细信息，包括其中一个交易配额账户持有人的姓名。

水权实体的WEE编号是识别登记水源份额的唯一编号。所有水源份额交易申请都需要提供WEE编号。

水源份额转让必须由水务登记机关登记。如果供水公司批准了权利人的水源份额转让申请，权利人可以凭据供水公司回复信函向水务登记机关申请转让登记。

要想了解配额交易或水源份额转让申请的进度可通过州政府的网站在“水源交易”下的“交易申请状态”栏目中进行查询。权利人需要输入申请编号。

其他必须直接到州政府水务登记机关进行登记的事项还有：有限期限转让的让与、水源份额抵押、解除水源份额抵押、水源份额抵押转让、已登记水源份额抵押变更、已登记水源份额抵押转让、已登记水源份额抵押优先权变更、水源份额存续所有人申请、水源份额法人代表申请、受托人破产水源份额转移申请、登记证名称更正或修订申请、水源份额抵押普通约定备忘录。

【水权登记的管理机构】2014年12月州政府换届之后，维多利亚州水资源管理的归口部门为“环境、国土、水与规划厅”。州水务登记局作为该厅下属的一个公共登记机构，专门负责该州水权登记及相关事宜。

该机构要保留其记录的用水份额，以及与这些用水份额有关的抵押和有限期限转让（租赁）、地表水和地下水取用许可记录和与水有关的许可记录；保留当前季节可用水源配额记录，并按照水系和交易区跟踪和调节水权水量；负责制定用水水平、交易方向和支付价款等统计数据和报告；负责水源登记系统的管理，以确保记录的准确性、可靠性和可用性。

【结语】澳大利亚同中国一样都是水资源短缺国家，政府都高度重视可持续水资源管理。中国古代唐宋元时期的“申帖制”（用水申报，官府帖文）、明清时期的“水册制”（对灌区的灌渠及其用水户登记造册，官府按地定水）都是水权管理的世界典范，与澳大利亚以水权登记解决用水纠纷的现代治水思想交相辉映。

在澳大利亚尤其是在维多利亚州，其水权登记和交易制度已经繁荣发展了几十年，它不仅提高了水利设施、供水系统的利用效率，提高了水资源资产的管理水平，而且也有效发挥了市场机制对水资源的配置作用，促进了水资源的可持续经营，带来了显著的经济效益、社会效益、环境效益。对于当地许多城镇居民与农村居民，水权交易已经成为日常商业活动的一部分。

——池京云，刘伟，吴初国，北京市地质调查研究院，国土资源部信息中心

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