澳大利亚环境法解析,四方谈微信公众号文章

作为联邦制国家，澳大利亚联邦层面环境保护措施旨在实现全国的一致性，而各州的环境保护措施保留了较大的自主权。澳大利亚的环境法实施手段体现了联邦和州政府对于环境管理的协调。

澳大利亚是一个地广人稀，经济高度发达的国家。澳大利亚法律传统承袭普通法系，侵权法 (torts)、妨害(nuisance)、侵犯(trespass)、过失(negligence)、公共托管原则 (doctrine of public trust)等由司法判例形成的普通法适用于有关环境保护领域。但在环境保护领域，大多数环境法是成文法，普通法所起作用很小。

澳大利亚是联邦制国家，从层级上看，有联邦环境法和州环境法。从成文法即立法的角度看，联邦和州都有各自的环境立法。其中，州环境法因其数量多而成为环境法的“主角”，各种环境保护工作基本上由各州负责。联邦政府只对有限范围内的环境保护活动负责，其环境法也因数量少而处于“配角”地位。

国家环境措施的制定和实施联邦制定的环境保护政策对于对环境实行联邦层级的保护十分重要，体现了联邦和州政府对于环境管理的协调。国家环境保护措施包括：大气环境质量 (审查臭氧标准和二氧化硫标准 )，国家污染物名录，受控废物的移动，使用过的包装材料，污染场所的评估，空气毒物。

国家环境保护措施旨在实现全国的一致性。《澳大利亚政府间环境协定》(Intergovernmental Agreement of Environment 1992年，简称IGAE)规定了在对州施加统一的国家标准和允许州采纳更严格措施之间的妥协。尽管预计新的环境保护措施取代各州已有的措施，但州仍然享有保留更严格的标准的权利，前提是这些标准在国家环境保护委员会成立之日已经付诸实施。

该委员会负责构设国家环境保护措施(NEPMs)。在该成立之日之后，更严格的措施只能引进应对特别情况或者保护特别环境，并且必须在与委员会协商之后。该条款并没有在各州得到统一的贯彻。维多利亚是唯一坚持这些条款的州。

IGAE也提供了统一的被联邦和州建立并贯彻的违法和制裁结构的等级体系。这项要求有利于阻止工业搬迁至环境保护要求较松的州，也为工业保证同等的竞技场所。但是它没有被纳入任何授权性法令，相当程度减损了其价值。对环境保护实施统一标准和制裁的内容对澳大利亚全境的人体和环境实现平等保护是最重要的。

【行政执行】

澳大利亚各级政府非常重视环境法的实施，最主要的作法是加强环境行政管理，例如：制定和实施土地利用规划；通过环境影响评价和颁发许可证来控制发展项目；加强对污染防治的监督管理；加强对危险物品的进出口管理；加强对核废料的监督管理；加强对危险废物的使用、贮存、转移和处置的监督管理。

为了加强环境行政执法，法律授予环保局等行政官员以广泛的调查权、应急权。环保局有权对违法行为实行制裁，有权命令排污或造成污染事故的单位和个人减轻或排除污染。

根据澳大利亚新南威尔士州的法律，环境保护通知是保障环境法律实施的一个主要行政工具，环境保护局有权对违法行为人发出消除污染通知 (clean—up notices)、预防通知 (prevention notices)、禁止通知(prohibition notices)和承担有关执行经费的通知 (compliance cost notices)，不执行上述通知属于犯罪行为。

【环境标准】澳大利亚对建立一般性的环境标准并没有像美国一样加以关注。国家环境保护委员会于1998年6月同意制定统一的大气环境质量标准 (不含室内标准 )。该标准为6种污染物：一氧化碳、二氧化氮、臭氧、二氧化硫、铅和PM排放标准。2003年对这一标准作了修改，把PM微粒也纳入了监测范围。对于饮用水等环境保护委员会出台指南，但并非典型意义上的环境标准。

【环境许可证】在州层面，许可证或者 “准许”的运用是澳大利亚法律的共同特点。规划限制在澳大利亚比在美国有更广泛的运用，规划限制一般要求对土地的开发申请需要获得行政审批。结果，要求开发者从特定机构获得污染控制许可。

许可证是新兴的国家污染控制战略的一部分，澳大利亚要求污染设施获得一个统一的关涉所有污染问题的许可而非各自对排放大气污染物，水污染物和危险废物的处置申请许可。

统一许可有望获得广泛的支持。对接受管理的工业界而言，统一许可减少管理成本，避免各项限制之间的矛盾，并且因为服从许可证等同于服从管理，可以使被管理者因受许可证约束而免受法规管理。另外，环境保护主义者也可能支持统一许可证，因为，统一许可证允许管理者将被管理的污染源排放的总污染最小化，而不是仅仅将污染物从一种介质转移到另一介质。

新南威尔士州的POEO Act(Protection 0f the Environment Operations Act1997)对许可证的发放作了统一的规定，代替之前由各单行法对空气污染、水污染、噪声污染、废物管理等方面规定的不同的许可证和批准程序。

根据POEO Act第45节的规定，影响是否颁发许可证应考虑的因素包括：(1)环境政策保护文件 (Protection of the environment policies，PEPs)；(2)1991年环境保护行政法案 (Protection of the Environment Administration Act1991)第6节设定的目标，包括被重新定义的生态可持续发展原则；(3)一项活动或工作引起的任何污染对环境造成或将要造成的影响；(4)任何相关的环境影响陈述或者1979年环境规划与评价法案规定的其他环境影响陈述。

POEO Regulation 2009规定环境保护许可证费用与消费者物价指数(CPI)挂钩，同时规定从事一些低风险的活动不再需要持有许可证。环境保护许可证由环境与遗产局 (Office of Environment and Heritage)根据POEO Act颁发。

【环境指示、通知和命令】授予公共官员作指示、通知和命令的权力，禁止个人或者公司特定行为的立法。以新南威尔士州为例，POEO Act把通知分为以下三种，第一是清理通知，当环境管理当局合理怀疑一个污染事件已经发生时，有权对污染者作出这一种通知；第二种是预防通知，当环境管理当局合理地怀疑一项活动将对任何场所、任何人产生环境上的不利时，可以要求潜在污染者作出预防措施，潜在污染者可以向土地和环境法庭提起上诉；第三种是禁止通知，环保署或悉尼集水局 (Sydney Catchment Authority)可以要求在一定时间内停止实施某一行为。

在POEO Regulation 2009第99条 (Clause)中规定，发布清理通知和预防通知可收取一定费用。地方议会 (Local Councils)收取的费用由自己保留，环保署收取的费用纳入统一的财政收入，监测和确保清理通知和预防通知中的行为得到切实履行而产生的费用可以通过发布付费通知向清理通知和预防通知的接受者收取。对指示而言，责任施加给禁止活动的公共官员。是否禁止取决于其自由裁量权，特别是，官员是否采取积极的态度。

在存在资源限制的情况下，他们更愿意关注于必须履行的职责而不是非强制的选择。甚至更重要的是，基层官员更直接涉及发出指示的决定。在农村地区，执法官员容易受到很大的社会阻力，因为他们及其家庭必须继续生活在小型的比较封闭的社区。

【环境规划】环境规划是澳大利亚环境法的重要手段。以新南威尔士为例进行阐述，新南威尔士州的《环境规划和评价法案》(1979，EPAA)是一项授权性立法。它授权新南威尔士州从事规划和划分区域，规定了规划的目的，建立了规划和划分区域的程序。EPAA本身也规定了州的重要作用。州保留颁布关于在该州具有重要性的问题的州规划政策的权力，州必须最终批准地方规划方案，州也保留批准个人单个项目的权力。EPAA宣布了土地利用规划的两个主要因素：制定规划和贯彻规划即开发控制。

【民事执行】

民事诉讼作为环境法的常规执行手段比刑事诉讼成本稍微低廉一些。在民事诉讼中，政府的举证责任减少，违法者的精神状态显得不太重要。尽管如此，采用民事诉讼要求的时间和资源事实上意味着行政机关为比较严重的违法行为保留民事途径。

撤销污染者运行准许对于控制排污者遵守标准是一项有力的武器。

不幸的是，它的威力决定了只有在严重违法案件中才加以运用。常规执行要求执行手段与违法行为的程度相适应。在澳大利亚环境管理越来越严格并普遍的情况下，选择余地的执行扩展就成为必要。对违法行为施加正常的数额较大的罚款对于排除违法的财政激励和使遵守环境法的人免受竞争劣势影响十分重要。为了避免刑事审判的复杂性，罚款具备民事特征。为了使之产生效果，罚款达到足以抵消排污者的比较优势。

新南威尔土州的POEO Act为第三方强化了民事执行这一措施，任何人可以为获得救济令或遏制违反POEO Act及其规章 (Regulations)的行为都可以向土地和环境法院提起诉讼，无论实际上是否已经造成环境损害。如果在其职责范围之内，环保署也可以接受法庭的执行任务。

【刑事执行】

为了打击环境犯罪，澳大利亚制定了环境特别刑法。在加强刑法对环境的保护和对环境犯罪行为的惩罚方面，新南威尔士州的立法是一个很好的例子。该州于1989年制定了《环境犯罪和惩罚法》(The Environmental Offences and Penalties Act, 1989，New South Wales)；之后，该州结合执法情况，多次对该法进行了修改，1999年该法被POEO Act废除，但基本内容被纳入POEO Act。

Offences一般译为犯罪，但这里的犯罪不等同于我国刑法中的犯罪，它不仅包括我国刑法中的犯罪，还包括一些公共错误行为、违法行为、犯法行为。

Penalties一般译为惩罚，它不仅包括我国刑法中的刑罚，还包括其他惩罚和处罚。该法规定了如下三种犯罪：

第一种是最严重的环境犯罪，主要适用于非经授权处置废物的犯罪行为。

第二种是中等程度的犯罪，POEO Act颁布以前主要由《清洁空气法》(1961年)、《清洁水法》(1970年)、《噪声控制法》(1975年)和《污染控制法》(1970年)以及《地方政府法》(1919年制定，1993年修改 )规定，1997年POPE Act颁布，规定1999年7月1日后废除《清洁空气法》(1961年)、《清洁水法》(1970年)、《噪声控制法》(1975年)和《污染控制法》(1970年)，这些内容被POEO Act纳入。乱丢废物和不遵守 “清理环境”的通知也属于这种犯罪。

第三种是轻微的犯罪，该法为处理轻微的环境法律实施问题规定了一种“现场”侵权通知 (“on-the-spotfines”或者 “penalty infringement notices”)。第一种环境犯罪，主要指：以损害或可能损害环境的方式，故意或者过失地处置废物(POEO Act第115章)，造成物质溢出、渗漏或逸出(POEO Act第116章)，将破坏臭氧层的物质排放人大气 (POEO Act第117章)。企图、密谋、帮助、教唆或者引诱他人犯上述罪行的也被认为是犯罪。

一旦一个人(指企业的工作人员)被认定有罪，其所有者 (owner)承担无过错责任。对这种犯罪，可处以最高500万澳元的罚金和7年以下监禁。对于第二种犯罪，犯罪主体如果是公司，可处以最高100万澳元的罚金，如果是个人可处以25万澳元的罚金，对于持续性犯罪行为，还可适用按日计罚。

对第一和第二种犯罪，法院有权命令被认定犯罪的被告，采取行动或特别措施防治、控制、减少、减轻由于其犯罪活动所造成的环境损害，或者防止继续犯罪、重复犯罪，可以判处犯罪者承担恢复环境的费用或对其征收履约保证金。与中国的环境刑法不同，澳大利亚有关环境犯罪的法律都强调 “以损害或可能损害环境的方式”(in a manner which harms or is likely to harm the environment)这一环境犯罪的特征。

根据有关环境法律，对“环境的损害”被定义为 “任何引起环境退化的、直接或间接的环境改变，包括但不限于任何导致大气污染、水污染的作为或不作为”；“污染”被定义为 “改变空气、水等环境要素的物理、化学或生态条件的所有行为”。

刑事执行近来在澳大利亚尤其在新南威尔士州日渐加强。尽管如此，澳大利亚管理者保留了比美国更具合作性的执行方式。原因是多方面的。构成澳大利亚行政法的源头的英国模式无疑是重要因素之一，英国行政法也强调合作性的执行。

另一个重要因素是澳大利亚大多数州环境部门资源有限。第三个因素是澳大利亚适用的执行选择范围受到限制：刑事公诉和寻求强制令 (injunction)救济的民事诉讼是主要的执行选择。尽管污染控制机关也有权取消准许和发出撤销通知，但缺乏广泛的施加民事罚款的权力，这一点与美国相同。

刑事公诉适合严重违反环境管理的违法行为，特别是威胁公共健康或者环境的违法行为。但刑事公诉对于环境法的常规执行显得无能为力。尽管澳大利亚没有像美国一样在宪法中规定对刑事被告提供保护，但其刑事司法制度也提供类似保护。最重要的是，刑事制裁针对故意犯罪，公诉人必须证明刑事违法超出合理怀疑。另外，如果放宽正常的刑事标准允许更多的公诉，刑事责任的种类的扩充不能服务于传统的刑事目的即震慑和报应。

——胡静、刘恩赐中国政法大学

——MiningAu法律研究，敬请传播。