澳大利亚新南威尔士州的煤炭资源,四方谈微信公众号文章

新南威尔士州是澳大利亚的主要产煤区之一，该州在蓝山山脉及伊拉瓦拉地区的猎人谷地下的大煤矿中采矿出的黑煤占澳大利亚黑煤产量的2/3。煤炭资源的丰富促进了管理制度的不断完善。目前，新南威尔士州完备的煤炭法律体系和管理制度使其煤炭行业发展稳健，尤其在矿山环境和安全生产方面经验独到。

【新南威尔士州的煤炭资源概况】煤炭行业在过去十年增长迅猛，煤矿、铁路与港口基础设施大幅增加。新州目前拥有超过150 亿吨可采煤储量，蕴藏于53 个运营煤矿与煤矿项目之中，此外还有超过25 个大型开发项目提案。我们的煤炭资源所具备的开发潜力能够为当地社区带来巨大经济效益并提供低成本且可靠的电力来源。在新州，我们使用的电能有80% 来自煤炭发电。

新州煤炭行业直接雇用21,863 人，另外还带来90,000 个相关工作岗位。 2014 财政年度新州原煤产量达2.61 亿吨，较上一财政年度增加6.2%。其中露天矿出产1.87 亿吨，井工矿出产0.74 亿吨。 2014 财政年度该州煤炭行业出口1.67 亿吨煤炭（包括1.42 亿吨动力煤和0.25 亿吨冶金煤），价值约152 亿澳元; 境内工业消耗0.27 亿吨煤炭，价值15 亿澳元, 其中0.24 亿吨煤炭的发电量占该州总发电量的85%。

【新南威尔士州煤炭法律体系】新南威尔士州早在1798年就开始开采煤炭，从查阅到的文献看，历史上涉及煤炭的立法主要有1901年《矿山监察法》、1912年《煤炭管理法》、1946 年《煤炭工业法》、1973年《采煤法》。1992年将1973年《采煤法》和针对一般矿产的1973年《采矿法》合并，形成《采矿法》。目前，煤炭勘查开采活动主要由1992年的《采矿法》规范。

2001 《煤炭工业法》出台，该法律内容包括，解散联合煤炭局和矿山救援局（Mines Rescue Board），成立一家或多家公司，公司要在联邦《公司法》规定下注册经营，由部长批准；转移联合煤炭局的资产、权利和债务；成立矿山救援公司并规定其职能、成立矿山救护队规定队员的条件等。根据该法规定，还成立了新南威尔士州矿山救护队，该救护队是在矿山救援公司的领导下，为煤矿提供应急救援服务。该法律出台的同时废除了1994年的《矿山救援法》和 1946年《煤炭工业法》修正案；对其它法律进行重要修订等。配合此法律的规范是《2002煤炭工业（矿产资源部职工退休金）》临时规章》。

其他煤炭方面的立法，有1981年新南威尔士州颁布了《煤炭征购法》(Coal Acquisition Act 1981)，1990年《煤炭所有权（赔偿）法》(Coal Ownership(Restitution Act 1990) 等[9]。《煤炭征购法》是对本州所有煤炭所有权和对州内各种煤炭符合条件的申请者可以再次获取所有权的法律，赋予煤炭所有者产权证书、租赁、土地占有证书等所有权。1985年的《煤炭征购（补充）协议》和1997年的《煤炭征购（再购协议）》令》对1981年的法律进行了相关补充。

《煤炭所有权（赔偿）法》是随着1981年《煤炭获准法》的具体实施，对获取州内各种煤炭所有权提供补偿的一部法律。在该部法律中，规定了管理者的执法原则，在煤炭所有权的授予中，继承者有处理不动产的绝对处理权；并且在赔偿董事会的推荐下，部长才能行使授予权。其配套规范有《2005煤炭所有权（补偿）规范》，它替代了《2002煤炭所有权（补偿）规范》。

为确保煤炭安全开采中，重视职工健康、安全及福利，2002年《煤矿健康和安全法》颁布。配套这个法律是《2006煤矿健康和安全规章》。在这部法律和法规中，要求煤矿主履行健康与安全的职责，完善紧急管理体系，确保煤矿开采过程中工人的健康和安全。并在该法中重点强调工人的健康与安全的咨询。该法律废除了 1982年的《煤矿规范法》；对某些法条进行修改等。2004年的修订中废止了一些依据1982年《煤炭管理法》制定的一些条例。最新的修订是2008年的7月1日。该法确保新南威尔士州从事煤炭作业人员的健康、安全与福利。该法的主要内容包括有关煤炭企业的健康、安全和福利的责任；煤矿安全规定；事故报告；停止工作的命令；资质标准；煤矿监督等。

环境方面的立法在联邦层次有1999年的《环境保护和生物多样性法》（Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999）。此法案是对环境保护和生物多样性保护的一部法律。该法律替代了《1974年环境保护（影响力提案）法》。

新南威尔士州的环境方面立法有1997年《环境保护法》和1979年《环境规划与评估法》。新南威尔士州还会定期公布矿山方面的环境规划政策，以适应变化的需求。

【新南威尔士州的煤炭管理制度】澳大利亚是联邦制国家,按照《联邦宪法》规定，煤炭资源属国家所有，国家实行资源出租，由私营煤炭公司开发。根据2001年新修订的《煤炭工业法》规定，联邦政府主要负责制定国家能源规划、资源勘探、制定煤炭出口外贸政策、环境保护等。各州政府负责公布勘探权、采矿租借权和收取矿区使用费；为煤炭公司提供包括电力、供水、道路、煤炭运输港口等基础设施和教育、医疗、社会福利等服务项目；确定使用基础设施的费用；制定矿井生产和安全法规、雇工制度；负责环境保护与管理等。煤炭公司在保证按规定交纳国家资源出租费和基础设施使用费的前提下，享有充分的经营自主权，完全独立，自主决策，同时自担风险、自负盈亏。

【新南威尔士州的矿业权管理】在煤炭资源管理上，新南威尔士州政府主要负责颁布土地使用的政策、公布煤炭资源勘探结果，并负责采矿租借权、矿区使用费和税费的征收等。州政府的煤炭管理职能部门具体负责煤炭开采计划的审查批准，组织相关的基础设施建设，发放煤炭勘探许可证和煤炭开采许可证。按照规定，勘探许可证的期限一般为5年，开采许可证期限为20－30年。也就是说，在澳大利亚，矿产资源的开发是有偿的。

澳大利亚采矿业实行勘探许可证制度和采矿租赁权制度，新南威尔士州的具体规定如下：首先，要申请矿业勘探或试掘许可证。该许可授予持证者在某一指定区域土地的勘探和试掘权，并规定必须遵守的约定条款，否则勘探、试掘权将被强制性地废止。这些条款通常包括许可期限、一定时限内最低勘探开销、环保要求、最大煤炭掘取量等。

其次，一旦在勘探的土地上试掘成功并决定正式开矿则需申请采矿租赁权证。取得煤炭采矿租赁权后，开采人便被允许在租赁的土地上使用一切必要、有效的手段进行采煤作业。采矿租赁权证允许进行大规模开采但也应负重大责任，如需要上报每年开采最低费用和良好的环保意识。

根据本州1992年《矿业法》，任何个人可以申请探矿权，申请者可以通过行政审批或投标的方式获得探矿权。如果申请者是外国公司、在新南威尔士州外注册的公司以及在外国的居民，除了提供审批或竞标所要求的规定材料外，部长还有权要求这几类申请人或竞标者提供更详细的资料。任何人可以申请采矿租赁权，申请者可以通过审批或竞标的方式获得租赁权。采矿租赁权的持有人有在规定土地进行采矿的权利，并在该区域内进行粉碎、测量、分级、冲洗和沥滤等初级处理工作。租赁权可以转让，但范围不能超过100公顷。此外，煤炭采矿租赁权的持有人可以申请石油租赁权中的包体矿物的开采活动。

澳大利亚对外投资政策允许海外投资者拥有100％的澳大利亚煤矿的勘探权而不须特别批准，新开项目则需申报，且总投资不得少于l000万澳元。收购现有煤矿开采项目也须申报并要求现有项目的总资产有500万澳元以上。

【新南威尔士州的煤炭税费管理】澳大利亚对采矿业实行低税收政策。澳大利亚联邦政府和州政府都属主权政府，均可自主决定税制，各级政府实行分税制。对煤矿项目的税收大多数都由澳大利亚联邦税务局征收，税种主要有所得税(包括资本收益税)、一定的出口关税和福利补贴税。新南威尔士州政府也有征税权，对采矿业来说主要是资源使用税。

在新南威尔士州的主要税种包括：

（1）联邦所得税。所得税是以总收入减去允许抵扣的支出(包括折旧和摊销)为应税基数，对公司实体征收的税种。非澳大利亚居民只征收澳大利亚能源所得税。所得税的征收是按“纳税人制”，而非“项目制”，目前的税率为36%。亏损可以无限期结转，没有规定亏损返回条款。州政府不征收所得税。所得税均由负责销售的煤炭公司统一交纳，多交税金可以无限期地抵扣以后应交额，或抵扣本公司其他业务应交税金。

（2）福利补贴税。该税种是针对公司雇员的某些福利而征收的，由雇主按最高边际税率替雇员缴纳。目前的税率为48.5％。福利补贴税可以在征收所得税时抵扣。

（3）州政府资源使用税。一般来说，资源使用税都是按产值或产量征收，特殊情况下，也有按项目的利润征收。按产值或产量征税时，对勘探开发费用没有折扣或其他免除方式。州政府的资源使用税可以在计征联邦所得税时抵扣。

（4）资本收益税(亦称资本增值税)。澳大利亚的资本收益税是同在所得税制下计征。只在通货膨胀后征收，亏损时进行名义上的冲抵。资本收益与其他应税收入一起按36％缴纳公司所得税，资本亏损只能与资本收益相冲抵，但净亏损不得冲减其他应税收入。

（5）薪工税。澳大利亚所有的州都征收薪工税，税率各州不同，一般都在年薪的5%～7％之间，各州的起征基数也不一样，薪工税可以在计征所得税时抵扣。

（6）印花税。印花税是由州和联邦政府按一定的百分比对各种文字合同，包括股票、股权转让合同以及其他文字合同所征收的税种。

（7）出口关税澳大利亚联邦政府有时也按煤炭产量或出口数量征收特别关税。

【矿物租赁费】煤炭公司需要向所在州政府交纳矿物租赁费。新南威尔士州矿物租赁费是指新南威尔士州通过转让矿物资源开发权而收取的费用。矿物租赁费的收费标准以法律形式确定下来。新南威尔士州矿物资源部矿物租赁费和数据统计管理分部的职能是负责管理与矿物租赁费有关的立法，收集矿物租赁费,将矿物租赁费分配到私有矿物业主手中,建立矿物开采数据库。

新南威尔士州的矿物租赁费占整个州财政预算的份额很大，如1997/1998年度新南威尔士州矿物租赁费达到2.025亿澳元，其中90%来自煤炭，4%来自金。新南威尔士州有3种矿物租赁费的收集方法：

（1）从量矿物租赁费。从量矿物租赁费是按照单位数量的统一费率征收的租赁费。费率根据所开采的矿物而定。计算方法比较简单，也易于管理。量化矿物租赁费一般用于价值低、松散体积大的矿物，如煤炭、石灰石及各种粘土。

（2）从价矿物租赁费。从价矿物租赁费是按照运出矿山的矿物价值来计征的租赁费。运出矿山的矿物价值包括较少允许的支出费用项目。对大多数矿物来说，目前从价矿物租赁费的基本费率为运出矿山的矿物价值的4%。从价矿物租赁费适用于价值高、松散体积大的矿物。

（3）按利润计算的矿物租赁费。按利润计算的矿物租赁费适用于破碎山矿脉走向线（Broken Hill“line of lode”）上的矿山。用于矿物租赁费的利润与公司利润或税收利润完全不同。

【煤炭租赁费】新南威尔士州开采的所有煤炭需缴纳租赁费，有两种煤炭租赁费：

（1）规定煤炭租赁费。规定煤炭租赁费按每吨1.70澳元计，对开采的煤炭按月收取（以欠债形式）。规定煤炭租赁费一般拖延到煤炭被销售时才缴纳。计算规定煤炭租赁费时，煤炭吨数可按煤炭的灰份含量打折扣。在新南威尔士州南部矿区的煤矿，开采的煤炭可按7%的灰份折扣计算煤炭吨数，该州的其他矿区可按5.5%打折扣。

（2）额外煤炭租赁费。一些煤炭租地采用露天开采方式，此时需要缴纳额外煤炭租赁费，按每吨50澳分计。额外煤炭租赁费完全独立于规定煤炭租赁费，但两者的计算基数相同。按照法律规定，对煤矸石征收的租赁费由部长决定。租地人开采煤炭后，应于每月的21日或之前上报月利润和缴纳租赁费，于每年的7月31日或之前上报年利润。

【权利金制度】从2004年7月1日始，新南威尔士州将实行新的煤炭权利金制度，现行的23年未变的从量固定比率计征的权利金征收制度将被新制度取代。根据新制度，煤炭权利金将从价计征，新规范体现了公平原则。煤价上升，权利金也会增多；煤价下降，权利金也相应减少。根据新的权利金制度，煤矿价值按照矿山交货价值计算，并允许扣除规定的成本。新权利金制度考虑到相对于露天矿，开采地下浅矿和地下深矿需要更多的投资，开采难度和风险也更大一些，因此规定深度超过400m的地下煤矿的权利金费率为 5％，其余地下矿为6％，露采矿为7％。

煤的价值用以下公式来计算：V=AR-AD。其中，AR=可估收入；AD=允许扣除额。可估收入是指在一个权利金征收期限内采矿租约持有人因处置煤产量取得的总收入。允许扣除额是指在一个权利金征收期限内因处置煤可扣除总额，将这一部分从可估收入中扣除即可得出煤炭价值。

在计算煤炭价值时可扣除下述费用：选矿费（清洗、粉碎、筛选）；从租矿处到清洗处的运输费（若两者相距较远）；从产煤处到贮煤处的装运费（若两者相距较远）；从贮煤处到港口或用户的运输费；装船费和其他港务费；逾期费；派遣费或其他红利；煤的调查费；矿区下陷费；因长期经营许可交纳的联邦税；矿山援救费；因发放出口装船信用证而发生的银行佣金；在按到岸价格销售时的海运费和保险费；出口信贷担保费；煤销售过程中产生的坏帐；管理机构规定的其他费用。

【新南威尔士州的矿山环境保护管理】新南威尔士州矿山环境方面的立法的突出特点是重视预防，有关许可制、环境影响评价、污染企业自我监控等法律措施和制度都是着眼于事前控制的，有关预防措施的内容占法律条款的绝大多数，而有关事后惩罚措施则处于法规中不显眼的位置。比如对于采矿者，政府不仅要求他们在开矿前要考虑到采矿对周围动植物和人居的影响，还要求开采者要拿出矿山开采后的治理计划，即废矿场地的“恢复”计划，采矿主在开矿前必须交纳“恢复”废矿的成本。

由于有具体的预防措施，许多昔日的废矿都变成了绿山或草场。如新南威尔士州Bridge Hill Ridge以前的砂矿区，经过复垦后，与周围环境融为一体，现已归入 Myall Lakes国家公园；奥尔科公司（Alcoa of Australia Limited）因其在复垦方面的卓越表现而成为唯一获联合国环境规划署（UNEP）“全球500佳环境成就奖”的矿业公司。

其次，州政府重视运用经济手段，注意吸收外国和国际环境法的成果。例如，新南威尔士州已经实施最先在美国采用的可交易的排放行动计划、收取基本污染负荷许可费、要求许可证持有者提供财政保证等经济措施。

此外。澳大利亚煤矿开发和运行的环境控制是广泛的，北阿色山露天矿就是开发和环保并举的一个好案例。该矿是新南威尔士州的猎人谷矿区，距马瑟尔布鲁克３km 以内。传统上支持当地活动，诸如饲养奶牛，有了煤矿后这些活动仍在继续，该地区目前有煤矿（22座）、电厂（3座）、葡萄园（50个）、养马场、国家公园（4个）、旅游地点、娱乐场所和商业活动。

目前，所有新南威尔士州政府的开发建议，要受到《环境规则和评估法》以及1992年《采矿法》的影响。北阿色山矿的开发是属于“指定开发” 类型，因此要求准备环境评估文件。该矿环境管理计划将包括煤炭和复盖层运输距离最佳化，减少噪声和粉尘影响；具体设计的覆盖层放回和恢复计划，使居民区看不到采矿工作；移动式的采矿设备以及先进设备的安装限制了煤矿噪声排放；采用中心运输可为运输卡车提供架空线支持系统；操作８年后采用减少噪声的设备等等。该系统允许卡车使用固定架空线的电力，卡车的引擎以空转速度运行以降低采矿活动对周围地区产生的噪声水平。与此相似，尾矿将进行机械脱水，使其能排放到覆盖层上，每年可回收110万吨的水。

【新南威尔士州的安全生产管理】新南威尔士州的采矿安全管理已经达到了一个相当高的水平。联邦政府和州政府对矿山安全的管理从上到下涉及很多部门，包括联邦政府、州政府、煤炭生产联合管理委员会、矿山公司、矿山各级安全管理部门等。联邦政府对矿山安全的管理主要是通过立法来实现。但新南威尔士州政府在执行联邦法律的同时，对本州内的矿山公司在政策、生产管理上有着绝对的发言权。州政府负责矿山设计的审查以及矿山生产、矿山环境和矿山安全的监察工作。州政府可以根据情况以立法和行政的形式监督矿山进行规范管理，必要时可以以行政方式停止矿山的生产。

在新南威尔士州，煤矿安全说到底是一种文化，州煤矿业管理人员把这个文化的内涵浓缩成两点：一是创造安全的工作环境，二是培养员工作出正确的安全决定的能力。州在煤炭安全生产方面的管理，很重要的制度之一就是潜在事故报告制度。在新南威尔士州，所有矿业公司都实行了潜在事故的报告制度，即鼓励工人和技术人员寻找事故隐患，对新引进的设备、新的生产工艺、新的工作地点、新的工作环境都要进行风险评估。所谓风险评估就是由—个集培训人员、管理人员、工程师和操作人员于—体的矿内组织，以寻找可能引发事故的因素为目的，并针对这些潜在事故因素提出防范措施。

另外一个管理经验就是煤炭服务有限公司。根据2001《煤炭工业法》，从2002年1月1 日起，新南威尔士州联合煤炭局和州矿山救护局并入一个新的合体，即煤炭服务有限公司。它有着鲜明企业特性。它是—个集矿山安全监督、职工劳动保护、职业健康监督、矿山救护、矿山保险于一体的合作组织。它的成员有州煤生产联合管理委员会、矿山救护大队、矿山保险公司、矿工联合会等。矿山生产安全管理，一个矿一般只设一名经理，矿山的每一职员都在矿山经理的管理之下。

根据具体况，—个矿可以有分管不同工作的部门经理，例如开拓经理、选矿经理等。一个矿里工长有区域的绝对控制权，他可以决定是否允许工人进入指定的工作地点。矿内分工长负责井下工作面的安全检查，包括瓦斯度、顶板条件等。工长每两个小时检查一次，把检查结果写在工作面的主要入口处。每人在进入工作地点之前必须经工长的检查报告，如有疑问必须与矿上调度核实。井下电气工程师、机械工程师和工长等必须填写一式三联的报告书，他们在交接班时把情况交代给下一班的同事。

在上述两个管理制度的约束下，新南威尔士州的煤炭安全生产管理工作成效显著。比如，新南威尔士州的阿平煤矿是澳大利亚公认的瓦斯高渗矿，曾发生过瓦斯爆炸造成人员死亡的事故。为此，这个煤矿除制定严格的安全生产措施外，还大力营造安全的企业文化，以预防矿难发生。其具体做法是，提出“具有竞争力的企业一定是工作安全的企业”、“多少钱也抵偿不了一条命”等口号；发现工作环境有不安全因素，立即停产整顿；发现管理人员在决策中把盈利放在安全前面，立即将其逐出管理层；新员工要接受安全文化教育。阿平煤矿倡导的安全的企业文化内涵，一是创造安全的工作环境，二是培养员工做出正确的安全决定的能力。该矿现已成为澳大利亚解决煤矿瓦斯安全问题的一个代表性矿井。

【营造矿山“安全文化”】澳大利亚各级政府和矿业界一直在为打造矿业安全文化而努力。负责制定有关法律法规的各州政府都有意识地帮助业界形成新的安全文化。新南威尔士州政府在过去几年中对法律法规进行修改，从传统的规范性法律约束改为强调以风险评估为主导的管理，目的重在预防矿难。政府还十分强调安全监督机制建设和培训管理，这些措施使得业界安全文化发生了重大变化。安全文化已经嵌在澳大利亚每个业内人士的脑子里，于是安全保障也掌握在每个人的手中。

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